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摘要：澳门回归15年，特区政府秉持"教育兴澳"的施政方向，大力发展高等教育，取得了令人瞩目的成果。回眸澳门高教治理的历程，无论是高等教育辅助办公室的重组，还是单独为澳门大学设立法律制度，特区政府一直尊重高教发展的多元特色，奉行"无为而治，各显特色"的治理理念。然而，在宏观治理下，公立高校被定义为公法人，须受到适用于公法人的公共行政法规制度的约束，这显然已经成为澳门高校发展的瓶颈；而在内部治理中，高校则形成以决策为边界的治理架构，充分体现了章程治理的内涵。展望澳门高教治理的未来，适时调整公立高校公法人的身份至关重要。可以参照葡萄牙模式，推行私法制度下的公共基金会模式；在政府和高校间设立中介组织；同时实施对高校的问责机制，充分实现社会价值平衡。
关键词：澳门高等教育；回归15年；治理；公法人
澳门现代高等教育自20世纪80年代东亚大学创立，经历了风风雨雨的30余年，迄今为止，已经形成了公立、私营并举的办学格局。在当前存在的十所高等院校中，既有以争创世界级大学为己任的综合性大学，也有扎根于澳门本地的应用型院校，还有以谋求行业特色而生存的单科型学院和远程教育。总之，澳门虽小，却在不断追寻着自身的特色和目标，担负着为社会培育各类优秀人才和发展学术的重大使命。从回归至今，澳门特区政府秉持着"教育兴澳"的施政方向，大力发展高等教育，取得了许多令人瞩目的成果。2013年底，澳门大学横琴校区的正式启用给澳门高等教育的发展注入了新的活力，修订后的《高等教育制度》也蓄势欲出，每一所高校都在这一关键时刻认真思考高校制度建设和质量发展的长远议题。
从世界范围来看，一个国家或地区的高等教育要兴旺发达，须具备三个因素：其一要有合适的办学理念。所谓"合适"指的是既要反映出高等教育发展的一般规律，又能彰显高校自身的办学特色。其二要具备充足的财力。资金来源的充足对于高等教育的学科建设、教学发展、行政服务非常关键，也能为吸引足够优秀的学术人员提供必要条件。其三则是要有良性的运行制度。从这三方面来看，澳门高校作为中西交融的枢纽之一，文化特色明显，加之中央政府的大力支持，各校的定位相对比较明确。经费来源方面，依靠博彩收入的逐年增长，高校符合法律制度的基本预算都能得到满足，政府对高校经费上的支持也是不遗余力。然而，澳门高等教育在制度建设和治理方面，相比前两个方面则比较落后，效率也不高，很多时候因为制度方面的桎梏，甚至使充盈的经费也无法用得其所。所以，值此澳门回归祖国15周年之际，笔者谨将澳门高等教育的治理历程以及特征作一梳理，为未来的发展资以借鉴。
一、回归前后澳门高等教育治理的历史回眸
回归以前，1991年是一个显著的分界点。这一年，澳葡政府颁布了第11/91/M号法令，制定《高等教育制度法》（以下简称高教法）；同样是这一年，政府收购的东亚大学一分为三，分别成立澳门大学、澳门理工学院、亚洲（澳门）国际公开大学（即现在的澳门城市大学）。至此，加上1988年配合澳门回归过渡期而成立的澳门保安部队高等学校，澳门的高等教育体系已经初显端倪。每一所高校都在成立之后，配合建立了相应的章程，以厘清高校内外的权责范围以及自主的形式。
1.高等教育辅助办公室的重组。1991年以后，澳门高等教育的宏观治理隶属于澳葡时期的行政教育暨青年事务政务司，并通过成立高等教育辅助项目组对高等教育事务予以协调。而回归之前还有一些公、私立高校和研究机构相继成立，如澳门旅游学院、澳门高等校际学院（即现在的圣约瑟大学）、联合国大学国际软件技术研究所及澳门欧洲研究学会。高等教育的与时俱进使得政府的辅助职能渐显不足。1998年，最后一任澳葡政府总督韦奇立颁布了第11/98/M号法令，认为"高等教育作为教育制度之专门领域，需有一行政当局之专责部门协调及处理与其有关之事务"，取消原有的项目组形式，正式设立高等教育辅助办公室（葡文缩写为GAES，以下简称高教办）。新的高教办被定义为"负责辅助、跟进及发展澳门高等教育，并对高等学历进行认可工作之技术办公室"。
自1999年回归以后，新重组的高教办正式履行其职责。从当时澳门高等教育的发展状况而言，新世纪前后，澳门的私立高校也全部建立，高教的体系已经公私分立、层次分明。高教办作为社会文化范畴协调全澳高等教育的政府机构，其直接介入高等教育的管理权主要有：高教规划、课程审批、学历认可、信息统计、管理准则设立以及协助社会文化司进行人力资源管理，其余则是协调高教机构文化、交流、培训等方面的工作。在澳门宏观高等教育治理体系形成的过程中，高校内部的治理体系也都根据校内章程和相关法律制度建立，整体治理促进了回归初期澳门高等教育的发展。在课程开设上，截至2004年，10所高等院校提供的各级学位及文凭课程共213个，其中包括伦敦大学玛丽皇后学院、美国圣约瑟大学在内的国际知名大学与本地院校合作开设课程，呈现出开放化、多元化的特征。2002年，从香港浸会大学校长位置上荣休的谢志伟博士担任了澳门大学新一任校董会主席，改变了这一职位由特首（回归前是澳督）担任的局面，强调了政府让澳门大学拥有更多自由的意愿。但是，正是因为当时政府将工作的重心依然放在几所公立院校的协调上，而放松了对整体高等教育的规范。个别私立高校内部管理松懈，采取一些未经认可的方式大幅招生，规模竟在短时间内扩大了十几倍，文凭发放变成了"学店"行为。这一非正常的局面在2003年以后逐渐走向正轨，各校发展呈现出多元的取向。
2.高教法与澳门大学法律制度（以下简称澳大法）并行的制度体系。高等教育的治理无比重要，既需要政府在关键的规划和发展问题上宏观调控、统一协调，也需要给予大学充分的自主权。澳门大学回归以后正是看到了这样的契机，但1999年12月第470/99/M号训令核准的《澳门大学章程》受到1991年颁布的高教法限制，在治理架构、课程批核以及人员管理等方面的运作上，无法跟上世界高等教育的发展趋势。2002年新的校董会成员组成以后，尽管在当时澳大的章程中，校董会的性质仅仅作为咨询机构，但受到特区政府对澳门大学的殷切期盼，随即承担了修章重任。在内外的努力、忍耐和妥协中，澳门大学建议的新章程和人员通则最终被原则上通过。但由于章程制度属于特首行政命令批示的范围，在位阶上仍然要从属于1991年的高教法，所以，又由立法会特别量身制定了澳大法，为澳门大学的新运作模式奠定必要的法律基础。
澳大法虽然使澳门大学在学术、行政和财政上更加自主，但却未能顾及其他高校，而这些院校依然受到1991年高教法的限制，规约模式俨然使高校成为政府的行政自治部门。应该说，澳大法出台，是为了使澳门大学在走向世界级大学的道路上更快一步。虽然在同一地区两种同类法律制度并行的模式在世界范围内绝无仅有，但也能看出政府在高等教育发展上的良苦用心。
以澳门大学为例，澳大法和与之配合的新章程在三个主要方面有了变化：其一是治理架构。校董会为澳大最高合议机关，负责制定澳大的发展方针及监察其执行，并促进澳大与社会的联系。校董会成员组成更具代表性，包括由行政长官委任的社会人士、特区政府代表、校内成员、学生会代表以及校友会代表等。大学的治理架构包括：校监、大学议庭、校董会、校长、教务委员会、财务管理委员会。而校董会、教务会以及财务委员会并行的模式，基本上承袭了原东亚大学的英制模式，总体决策、财政决策与学术决策分立，使澳门大学在既定框架下行使自主权。其二，有权开设新的课程，不再需要经政府繁琐审批。但必须经校务协调委员会和教务会审议通过，再由校董会考虑澳大使命和财政可行性后批准。而课程的安排、修改和撤销则可由教务会直接议决。其三，澳门大学的人员适用私法劳动制度。但为了不与"公法人"的定性相冲突，澳大法中又特别规定"澳门大学人员的报酬受对公共行政工作人员所定出的年报酬上限所约束，但校长、副校长及讲座教授的报酬除外"。与澳大相比，其余公立院校课程开设和人员制度方面并不灵活，而在治理架构上，则基本采用行政主导治理的模式，如澳门理工学院和旅游学院均设有理事会（BoardofManagement），成员主要由院长、副院长、秘书长、财政局代表等组成。正在修订的新高教法文稿中，已经提出董事会模式的发展趋势，即私立院校则一般采取董事会治理的模式。
总体来看，作为方向引导和制度依据的1991年高教法早已陈旧不堪，但鉴于澳门行政工作的效率以及2006年澳大法的提前出台，许多高校依然在脱离实际的制度体系下运行。在高等教育规模不断扩大的今天，如何设计一套良好的制度体系已是当务之急。
二、澳门高等教育内外治理过程中的典型特征
1.外部治理：名义上的自治与实质上的不自治。从1991年的高教法到2006年的澳大法，都有一项非常重要的内容，就是"大学自治"，如高教法中的"享有制订章程以及学术、教学，行政和财政的自主权"和澳大法中的"澳门大学享有学术自主权，…纪律自主权，…财政及财产自主权"。这些已经写进法律中的条文当然可以起到应有的效力。事实上，从回归至今，无论是多元化课程的开设、国际上频繁的文化交流与合作、科研上的不断创新以及对澳门和周边地区的人才输送和服务，都能体现出高校拥有较大的学术自主权。但是，在行政和财政等方面，大学的自主性却受到诸多的限制。
回归以来，特区政府尊重高等教育的多元特色，能在"如何管""管什么"中认真权衡，很少简单地施加所谓统一的标准。在宏观治理方面，一直奉行"无为而治，各显特色"的治理理念。所以，无论是特首、社会文化司还是高教办都没有直接插手到高校内部的各项事务中。然而，问题出在高教的法律同时又将公立高校定义为"公法人"。在澳门高等教育的语境中，公立高校基于公法人的定义一向被认为是公共行政的自治机构，虽然在行政和财务上享有自治权，但本质仍然是公共行政机构。这一性质的定位，必然导致高校在人事、财政、行政等方面要受到适用于公法人的法例所规范。然而，高校学术的本质属性与纯粹公共行政机关的性质有所不同，高校中的工作具有长效性、不确定性等特点，需要和一般行政单位区别对待。具体而言，在人员制度方面，聘请本地以外的专家、学者必须要经过行政长官批准，导致手续繁琐，容易丧失许多挽留人才的机会。教授的薪酬不能突破为政府公职人员所订立的薪酬上限，难以引进欧美地区知名的专家学者。在财会制度方面，年度预算的项目分类很细，并且是单年度预算，当这些强调细节的预算不是很准确的时候，所带来的影响很多，无法应对教学、科研过程中的一些紧急状况。在采购制度方面，高校最大的开支权限仅仅为50万，如果突破必须上报社会文化司审批，浪费了大量的时间和成本，等等。
以上这些公共行政制度上的规制，已经成为澳门高校发展的瓶颈，即使是澳大启用新的章程以后仍然不能例外。2009年，澳门大学获全国人大常委会批准在珠海横琴建立新校区，并于2013年11月启用，这既为澳门大学的发展带来机遇，也迎来挑战。适逢澳大创校30周年之际，就已经开始推动住宿式书院的成立、四位一体教育模式的安排、荣誉学院的国际化、开放式科研基地构建、以学生为本的学习共享空间的使用、师友制的确立等教育工程的实施，与此同时，为了配合澳大快速发展的愿景，校董会又一次启动修章程序；另一方面，由政府修订的高教法也蓄势待出。
2.内部治理：以决策为治理边界的组织架构。何谓内部治理？首先让人想起的就是章程，并且认为只要章程设立完善，高校内部的管理和学术活动也自然就有了法的依据。当然，高校内部的组织架构也必将在章程中有着清晰的体现。然而，以上观点有一个基本前提，即章程设立的目的或者章程的内涵是为了建立一种标准，或者说是为了提供一种执法的依据。
实际上，当我们追溯章程在中世纪起源的时候，可以发现那时章程的内容是"探求大学管理是按照何种原则组织的，……"，"而大学管理可以归结为两项基本任务：保障（由教皇、国王或者公社颁发的）大学的特许权；组织教学活动。"所以，章程的一个最主要的功能就是厘清大学内外权利的归属和边界，保障大学的自治权益。其后，盎格鲁-撒克逊的国度继承了中世纪章程的传统，而澳门高校的起源东亚大学正是采用盎格鲁-撒克逊的结构体制，章程也自然地阐述了大学自治的边界。如1981年东亚大学的创始人就认为，章程基本权利的表述是为了体现出大学从出资方那里获得自治权利的合法性，而章程的条款中不会涉及已经属于自治范围的组织构成和运行方式。
以澳门大学2006年的章程为例，其中体现出的治理架构如图1所示：
图一澳门大学治理架构
在澳门大学章程的第二章"组织"中，将校监、大学议庭、校董会、校长、教务委员会及财务管理委员会这些治理机构定义为"机关"，而其职能主要体现在决策与辅助、咨询决策等方面，其中总体决策、学术决策及财政决策亦分权而立。由此可见，决策应该是大学治理的内涵与边界，而具体的行政管理、事务处理一方面体现的是操作职能；另一方面则应是大学本身可以自主决定的范围，不应列入治理架构之中。在维基大辞典中，治理亦被定义为获取期望、分层授权和监控表现的决策过程，属于相对独立的决策和领导过程。从这个定义可以看出，治理和管理不仅在内涵上有区别，而且在外延上亦不一样。管理是指对人、财、物等资源的具体分配与使用，不仅有决策的内涵，并且涵盖操作性的职能。如果说章程确立的主要目的是厘清高校内外应有的权责，从而使高校在法律规范上保障自主权，那么章程中重点要表达的则应是有关决策的权利和结构--即治理架构。而各学术单位、学术辅助单位、行政部门及其主管领导，归属哪里决策，设立和撤销应属于章程的内容范围，而其名称、组成、职权及运作则由内部规章限定即可。
相比之下，内地有些大学的章程在组织构成上不仅没有区分决策与操作，而且无所不包。在某大学绘制的治理组织架构图上，各委员会、校长、各党群行政职能机构、教学科研单位、直属单位等混杂在一起，缺少了治理的内涵与边界，俨然变成虚、实体组织的展示图。应该说，大学治理结构是比管理结构更为基础的制度结构，其根本目的是建立大学决策过程与社会权利主体的合理联系。由此，大学的合法权利才能得到保障，自主权方能得以彰显。
三、澳门高教治理的未来展望
澳门回归转瞬已近15年，高等教育已经取得较快的发展。目前，澳门缺乏的不是目标和资金，而是一套灵活、适用的高校内外制度和结构体系。澳门高教的治理特别需要着眼于此，方能焕发出新的活力。
1.改变公法人身份，重构政府和大学之间的关系。高等教育的治理首先意味着政府的作用将发生很多变化，政府的角色应当从原来的举办者、办学者、管理者，转变成协调者和质量控制者。如前所言，澳门高等教育治理的主要问题在于，公立高校都是公法人，所以同时需要受到适用于公法人的公共行政制度、法规约束。实际上，澳门的公法人模式来源于葡萄牙，政府长期以来也将高校视为公共机构。但在世界经济合作与发展组织（OECD）对葡萄牙高等教育进行全面检视以后，这类状况得到了改变。葡萄牙国会2007年制定了新的高等教育法律制度（RJIES，62/2007），推行"私法制度下的公共基金会"的运作模式，允许公立大学脱离公法人身份，透过适当申请程序取得此私法制度的公共基金会地位。新制度下大学将会在三大范畴取得更多自主：其一是大学固定资产的所有权；其二是独立于政府的财政制度；其三是与公务人员制度脱钩的人事管理制度。
鉴于葡萄牙的改变，澳门也应未雨绸缪，适时在制度范畴作出相应的调整。重点可以从两个角度加以考虑：第一，从更高层次的法律上对公法人的内涵及其运作予以补充规定，将高校与执行公共行政事务的政府机关区分开来。第二，参照葡萄牙的模式，允许高校申请公共基金会的地位，从而可以在私法制度下运行。这一模式有一个基本的前提，即需要改变公立高校经费拨款现状，鼓励高校从多种渠道获取资金，才能够从法律层面启动公共基金会模式。
2.建立中介组织，实现政府宏观调控和引导。澳门政府与高校之间一直属于直接领导与被领导的关系，社会文化司是各高校的监督实体，高教办负责高教的协调和规划。"但政府的直接干预和市场的直接介入易破坏大学的学术自由，而大学脱离政府、社会（市场）的'完全自治'也必然步入迷途或陷入困境。因此，需要有独立的第三方介入治理结构。"作为第三方中介组织的典型代表，英国高等教育基金委员会就在政府和高校之间起到了"缓冲"和"联结"的作用。在英国，高等教育基金委员会将政府和高校两种不同性质的机构有效链结，又都保持一定的距离。近20年来，伴随着政府加强对高教的引导作用，基金委员会不断通过拨款、政策发布、问责等，传递着政府的意志和信息，在维护政府和高校的利益方面，已经起到不可或缺的作用。
目前，正在审议的澳门新高教法文稿中，特别强调要建立"高等教育协调委员会""高等教育基金"等第三方组织，以加强中介协调的作用，实现良性的资金分配和治理协调。建立中介组织应该注意以下两点：第一，协调委员会和高教基金须能够起到宏观调控的作用。如，人员构成上并不一定要"统筹兼顾"，而重点要反映出政府和社会的宏观导向，在考虑院校利益的同时，兼顾政府和社会的整体利益。第二，中介组织应该具有决策权，而非仅仅拥有服从于政府的咨询建议权。并采取相关机制保障高校的自治，促进高教质量的提升，同时监督违规行为的发生。
3.实施问责机制，加强对高校的监督制度。提高高等学校的自主水平是世界范围内的普遍发展趋势，然而在扩大高校自主权的同时，也需要加强对高校的问责与监督，以促使高教领域能够符合社会公众的期望和利益诉求。
实施对澳门高校的问责、监督制，应从以下三个方面来理解：第一，摆脱公法人身份的高校，可以依靠校董会及基金会的信托委员会进行独立监控。这类监督属于院校自我发展的调控。第二，政府拟建立的第三方基金中介组织，可以针对院校经费预算、发放、使用等方面启动独立问责机制，尤其加强对竞争性经费资助责任的考核。第三，配合新高教法，订立质量评审、监控制度，成立质量保障与评审机构，以独立问责的方式对高校进行评审。应该说，大学自主和问责是相辅相成的两个有机组成部分，政府、社会和高校需要更好地协调合作，努力建立有效可行的机制，充分实现社会价值平衡。
（张红峰，澳门理工学院副教授，澳门999078）
（原文刊载于《中国高教研究》2014年第12期）